*本文系全国教育科学“十三五”规划2018年度国家一般项目“核心素养视阈下的中小学教师课程领导力研究”（BHA180120）研究成果。

生态环境部、中央宣传部、中央文明办、教育部、共青团中央、全国妇联等六部门于2021年3月联合发布的《“美丽中国，我是行动者”提升公民生态文明意识行动计划（2021—2025年）》文件中明确指出，要“积极推进生态文明教育法律规范建设，有力推动全民生态文明教育工作，逐步形成全社会参与生态文明建设的良好局面”。

然而目前，我国生态文明教育的立法工作的探索进程缓慢，并受阻于各种现实问题。为保障后续立法工作顺利开展和持续推进，有必要在反思立法进程的基础上，通过发现和分析当前立法工作所面临的问题和挑战，为我国生态文明教育立法做出针对性的优化和前瞻性的规划。

一、生态文明教育立法概览

我国生态文明教育的立法实践发端于1980年5月由国务院制定的《环境教育发展规划（草案）》；首次以政策性文件的形式出现于1996年由国家环境保护总局、中共中央宣传部、国家教育委员会联合发布的《全国环境宣传教育行动纲要（1996—2010年）》，最早经过地方人民代表大会审议通过的省级地方性法规是于2011年12月1日发布的《宁夏回族自治区环境教育条例》。

在党的十八大后，生态文明思想开始逐渐融入环境教育的内容中，并逐渐发展和进化为以塑造公民生态素养和生态价值观、实现人与自然永续和谐发展的生态文明教育，催生了一系列诸如由天津市教育委员会于2017年发布的《天津市关于进一步加强生态文明教育的实施意见》、由海南省教育厅于2018年发布的《关于大力推行生态文明教育的实施意见》等文件，它们共同成了我国生态文明教育立法工作的初步尝试。

目前，我国现存的以生态文明教育为主题的教育政策与法规总体数量较少，效力级别较低。各种规范性文件的内容主要由以下四个部分组成：

第一，确立生态文明教育的指导思想和总体目标，明确生态文明教育的地位、作用和重要意义；

第二，提出对当地生态文明教育事业的总体要求，并对基于时间和地域的阶段性目标作出大致规划；

 

第三，罗列能够提升学校生态文明教育水平、完善生态文明教育课程体系、丰富生态文明教育活动内容的工作任务；

 

第四，提出在组织领导、人员分工、督导考核、专业指导、经费投入、宣传引导等能够保障生态文明教育顺利开展的措施。

 

二、生态文明教育立法的深层困境

生态文明教育的立法工作本应稳步、持续推进，但是实际上却面临着诸多问题，导致生态文明教育立法的可行性受到诸多挑战，立法进程踟蹰不前。具体来看，目前我国生态文明教育的立法工作主要存在以下四个方面的深层困境。

（一）国家与社会对立法的关注深度与程度不足 

尽管国家与政府对生态文明教育立法的必要性表现出高度认可，但这种关注并没有落实为支持生态文明教育立法的各种现实条件，也没有效地传递和辐射至基层的各个领域中。

一方面，国家对生态文明教育的关注集中在思想意识建设层面，而对生态环境法治建设中的人财物力等保障要素重视不足，难以在法律制定、实施和监督的全过程提供结构完整、机制健全、资源充分、富有成效的保障要素系统。[1]因此，我国目前以生态文明教育为主题的中央法规尚为空白，地方性法规的效力级别也仅停留在规范性文件层次，难以促成经过人大常委会审议通过、被国家强制力保障实施的法律。

 

另一方面，顶层的领导精神缺乏有效的传播手段，与基层民众的思想和理念产生了割裂和断层，造成目前绝大部分一般民众无法正确理解生态文明教育立法的必要性，也没有及时了解生态文明教育立法最新成果的途径，遑论参与立法进程，为立法工作献策建议。

（二）立法的水平和层次有待提升 

目前，我国生态文明教育现存的规范文件在结构与内容上均体现出立法水平的欠缺。

一方面，尽管规范文件明确了生态文明教育的指导思想和总体目标，却未形成在制度精神引领下的完备制度体系，缺乏从指导思想到基本原则，再到工作目的，最后到具体任务的逐步细化与可操作化的规范结构。

另一方面，各种规范文件以罗列任务为主要形式，以应然性的规定为主要内容，如此即便明确了负责统筹推动生态文明教育工作的领导部门，却仍旧缺乏对各种具体工作及责任的细化和落实，也没有构建科学的评价制度来对生态文明教育规范的运行状况进行合理认知和评估，欠缺发现问题和弥补缺陷的渠道。

由于责任落实制度和效果评价制度的双重缺失，生态文明教育立法领导部门缺乏推动规范实现的动力，执行机构缺乏对规范的响应热情。

（三）立法的目的和对象有待拓展 

生态文明教育国民性、综合性和终身性的发展要求决定了生态文明教育的法律政策必须广泛地作用于全体社会公民，也必须针对不同领域、不同机构的性质赋予其不同的生态文明教育任务，而不能仅仅局限于某一阶段的学校教育。

然而，目前存在的生态文明教育规范性文件受限于总体数量少、立法层次低、占有篇幅短等现实因素，其制度内容主要聚焦于学校生态文明教育，作用对象以中等学校为主，缺乏生态文明社会教育的内容，也缺乏对政府部门、企事业单位、社会组织等不同机构所扮演的角色、所承担的责任作出明确的指示和规定，因而无法有效协调和汇聚各领域间的资源，导致政学企间的不协调和彼此疏远，难以产生跨领域的通力合作。

在这种环境下，我国生态文明教育立法工作的推进总是力有不逮，难以向社会各界传达生态文明教育的必要性与重要意义。因此，我国生态文明教育立法亟须拓宽视野，将法律的目的和对象拓展至全社会、多领域、各机构中。

（四）立法经验收集与建议反馈的渠道缺失 

法律必须依据社会生活的需要制定，又必须依据社会变化修改和完善，一劳永逸或永恒的法律是不存在的。[2]因此，立法工作在拟定规范条款的同时，也必须接受来自基层实践经验的反哺。但是，受制于理论的抽象性和经验的碎片化，

一方面，上层的理论精神的下溯难以实现：我国生态文明教育立法的效力级别直接从中央文件的重要精神跨越至地方规范性文件，而之中缺乏行政法规、部门规章的缓冲和逐步解读，试图直接以最顶层的理论指导最基层的实践，最终导致各地方对中央精神的理解各异，条款水平参差不齐、内容各行其是、执行力度低、反馈效果差。

另一方面，基层的实践经验的上溯也难以实现：我国各级政府部门缺少生态文明教育立法和执法的专业人员，各级各类学校都极度缺乏生态文明教育的专职教师，也未有针对立法工作者的生态素养的训练手段，导致生态文明教育的立法实践只是散见于学校道德教育和极少的社会实践中，过程中获得的碎片化的经验也难以被有效收集。

三、生态文明教育立法的推进措施

任何法律的形成过程都是一件程序严密、要求严格的国家大事，都需要经历一定的试错、反馈、纠正、改进的过程。因此，实现生态文明教育立法工作的稳定持续推进，必须针对立法工作目前面临的问题和困境，做出相应的改良。

（一）加强宣传工作，唤醒社会各界的关注和重视 

从我国环境教育立法的进程来看，公民环保意识的建立与适当的宣传工作密不可分。早在1996年，国家环保总局就印发了《全国环境宣传教育行动纲要》，并后续于2001年与2006年印发了关于开展环境法制宣传教育的五年规划。在环境保护总局重组为生态环境部后，分别于2009年、2010年、2011年、2012年、2013年、2014年、2016年和2018年印发了各年度的《全国环境宣传教育工作要点》。

当前全社会的生态意识比较薄弱，对公民行为的引导更应当以普法宣传、公众教育为主。[3]因此，为引起社会各界对生态文明教育立法的广泛重视，我国应当继续出台生态文明宣传教育文件。该类文件可以将以下四个方面作为重点要求：

第一，通过明确宣传精神和主旋律来把握舆论导向，为生态文明教育立法工作营造良好氛围；

第二，通过社会文化建设广泛传播生态价值理念，充分发挥生态文化引领风尚、凝聚共识、精神支撑的重要作用；

第三，通过树立榜样，开展生态文明教育守法示范个人或机构的宣传，并针对典型代表和优秀案例组织采访和宣讲活动；

第四，通过广泛采用各种宣传媒介，运用先进科技手段，引发民众参与立法工作的热情。

 

（二）加强理论研究，提高立法的专业化水平 

立法水平的提升是解决生态文明教育规范在结构和内容方面欠缺的关键。如果我国生态文明教育立法专业化程度足够高，发展足够成熟，能够融会贯通法学的基本理论和生态文明教育的基本思想，足以在条款中发挥法律的内滋激励功能，进而促进个体产生一种“肯定性的情感和积极的态度”[4]，那么，生态文明教育立法工作将可以得到社会各界的更多重视，脱离被了解和受关注程度低的尴尬局面。

由此可见，生态文明教育立法工作的效果提升需要生态文明教育立法理论研究的发展。然而，目前国内研究者更多地将视线集中在生态文明教育的必要性之上，而欠缺以制度形式保障生态文明教育发展的高水平研究成果。因此，学界应当在明确生态文明教育立法研究的融合性和跨领域性的基础上，通过多学科的深度合作，重视引入具有跨学科知识和技能的人才，在高校开设生态文明教育立法研究方向、加批研究项目、培养专业研究人员，使生态文明教育立法真正实现科学化和可操作化。

（三）加强政学企融合，构建多向互动的运行机制 

生态文明教育法需要构建囊括党和国家、政府及相关部门、学校及社会、家庭及社区的自上而下、责权分明的生态文明横向教育体系；以及贯通学前、初等、中等、高等教育阶段的前后连贯、一体化的生态文明纵向教育体系。[5]而目前，我国生态文明教育的规范性文件过分侧重于学校教育的倾向，本质上源于我国生态文明教育协调和互动性机制缺失的问题。相应教育机制的缺失将直接导致教育工作将难以到位，公众无法提高参与的积极性和主动性，进而使生态文明的社会机制建设沦为空谈。[6]因此，克服生态文明教育规范在目的与对象方面的局限性，需要以制度形式构建基于政学企多方融合的互动运行机制，使政府作为主导者、规划者和协调者，有效组织起来自学界的理论力量和来自企业和社会的物质力量。

（四）加强人员培训，为立法的各环节提供人力保障 

立法要靠人来操作，立法人员的素质直接关系到立法的质量。[7]无论是对文件精神的准确理解和解读，对实践经验的合理汇聚和筛选，还是配合生态文明教育立法工作的顺利开展，无疑都需要大量具备生态素养的专职人员。只有将专职人员合理安排在生态文明教育立法工作的各个环节中，才能保障上层理论精神的下溯过程与基层实践经验的上溯过程，进而使立法工作能够得到持续的事实反馈，并依此不断地修正和完善。

加强生态文明教育立法人员的培训需要重视以下三个方面：

第一，培训机构必须明确生态素养的内涵，它不是单纯的理论知识，而是工作者在学习和实践中逐渐积累而形成的建设和传播生态文明的教育综合能力，它包含着生态知识、生态行为、生态态度和价值观以及生态关键能力四个维度；

第二，培训机构必须筛选处于立法工作不同环节的专职人员，进行有重点的培养，重视立法工作者的学科理论素养与条款拟定能力，重视执法工作者的政策解读能力与沟通交流能力，重视基层工作者的实践操作能力和经验总结能力；

第三，培训机构必须开辟形式和对象多样化的学习渠道和方式，不仅关注新人才的培养，还要重视现有专职人员的理念更新和能力提升。

 

参考文献：

[1]吕忠梅.习近平法治思想的生态文明法治理论[J].中国法学,2021(1):48-64.

[2]李太莲.论从实际出发与立法[J].晋阳学刊,2008(2):118-121.

[3]王树义,周迪.生态文明建设与环境法治[J].中国高校社会科学,2014(2):114-124+159.

[4]付子堂.法律的行为激励功能论析[J].法律科学.西北政法学院学报,1999(6):21-28.

[5]岳伟,李琰.生态文明教育亟须立法保障[J].教育科学研究,2021(2):45-49+63.

[6]郑少华,齐萌.生态文明社会调节机制：立法评估与制度重塑[J].法律科学(西北政法大学学报),2012,30(1):84-94.

[7]谭兵.努力提高我省的立法水平和立法质量[J].海南大学学报(社会科学版),1999(3):90-93.

【作者：岳伟，华中师范大学中国生态文明教育研究中心主任，教授，博士生导师；李琰，华中师范大学教育学院，硕士研究生】